Ce billet fait partie d’une série de blogues sur les «décisions de la CSC et plus encore» rédigés par notre collaborateur James Hendry. Pour lire les autres billets, cliquez ici.

Texte original en anglais

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Nouvelles réflexions de la CSC sur l’honneur de la Couronne dans les traités modernes

La CSC a récemment statué sur trois affaires interprétant les promesses de traités historiques et modernes afin de contribuer à la réconciliation des peuples autochtones et non autochtones. J’ai écrit sur deux de ces affaires. Dans une troisième affaire, le juge Jamal, au nom de l’ensemble de la Cour, a réaffirmé que les traités doivent être interprétés sur la base de l’hypothèse éthique selon laquelle la Couronne a agi honorablement lorsqu’elle les a conclus. Il a également réaffirmé que l’interprétation des traités doit être examinée selon la norme de la décision correcte parce qu’ils sont constitutionnels en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et que leur interprétation contribuera à la réconciliation perpétuelle.

Dans l’affaire PG Ontario c. Restoule, le juge Jamal a interprété les traités historiques Robinson de 1850. Ces traités promettent un paiement immédiat et une rente perpétuelle aux « chefs et à leurs tribus » des Anishinaabe des lacs Huron et Supérieur en échange de la cession de leurs terres à la Couronne. Les traités prévoient des réserves et reconnaissent le droit de chasser et de pêcher sur les terres cédées. Les traités contiennent également une « clause d’augmentation » inhabituelle qui donne à la Couronne le pouvoir discrétionnaire d’augmenter les annuités « payées à chaque individu » de 1 £ (payées en 1875) et plus si la Couronne tire des revenus des terres qui pourraient être partagés avec les Anishinaabe sans perte.

L’honneur de la Couronne

Ce principe repose sur la théorie selon laquelle la Couronne doit agir honorablement dans ses relations avec les populations autochtones lors de l’élaboration et de l’interprétation des traités, après avoir affirmé sa souveraineté sur leur occupation et leur contrôle antérieurs de leurs terres (« souveraineté antérieure »).

Comment un tribunal applique-t-il un principe constitutionnel éthique selon lequel les représentants de la Couronne sont contraints par l’honneur de la Couronne ? Comme d’autres principes constitutionnels non écrits, l‘honneur de la Couronne est l’un des principes généraux de notre ordre constitutionnel et il est important pour interpréter les textes constitutionnels, en comblant les lacunes pour leur donner un sens et un effet. Il peut même restreindre l’action législative dans les matières relevant de l’article 35. Dans son rôle d’interprétation, la Cour estime que l’honneur de la Couronne exclut l’action unilatérale de la Couronne ou l’apparence d’une transaction brutale. Comme tout principe constitutionnel, il offre une certaine définition de la façon dont une Couronne honorable devrait agir pour combler les lacunes du texte.

La Couronne doit négocier avec les populations autochtones par la consultation et l’accommodement. Lors de l’interprétation des traités, l’honneur de la Couronne fournit des hypothèses sur les objectifs de la Couronne et sur la manière dont elle aurait dû agir à la lumière des interprétations des parties autochtones, dont les propres interprétations juridiques et de gouvernance doivent être prises en compte pour obtenir la véritable forme des promesses contenues dans le traité. La conclusion de traités vise à réconcilier les souverainetés.

Dans l’affaire Restoule, le juge Jamal réaffirme que l’honneur de la Couronne exige le respect diligent des promesses du traité. Il laisse les parties négocier un règlement sous réserve d’un avis : la Couronne doit verser une rente aux « Chefs et à leurs Tribus » comportant une première augmentation obligatoire (1875), puis exercer son pouvoir discrétionnaire pour décider s’il est possible de verser un montant supplémentaire sans perte et de combien. La Couronne doit exercer son pouvoir discrétionnaire avec diligence, honneur, libéralité et justice, en favorisant une relation durable avec les Anishinaabe, fondée sur leur conception autochtone d’un chef généreux et sur des valeurs communes de respect, de responsabilité, de réciprocité et de renouvellement, ainsi que sur la souveraineté antérieure des Anishinaabe sur leur peuple et leurs terres, et sur la conclusion de traités de nation à nation.

Les Traités modernes

Le principe constitutionnel non écrit de l’honneur de la Couronne s’applique également aux traités modernes, même s’il sera probablement invoqué moins souvent parce que les parties ont « pris du galon ». Les termes d’un traité moderne feront l’objet d’une plus grande déférence, bien que l’honneur de la Couronne reste une contrainte constitutionnelle sur l’action de la Couronne.

La fonction d’interprétation de l’honneur de la Couronne était moins importante que l’exclusion claire du conseil d’administration des citoyens qui ne résidaient pas sur les terres visées par l’entente sur l’autonomie gouvernementale des Gwichin Vuntut. La décision de la Cour reposait sur son interprétation de l’article 25 de la Charte qui excluait la revendication d’égalité en vertu de la Charte du demandeur parce qu’elle était fondée sur l’important lien de gouvernance autochtone des Vuntut Gwichin avec leurs terres visées par l’entente.

Auparavant, la Cour avait donné raison à la partie crie au traité qui estimait que, conformément à l’honneur de la Couronne, les termes du traité de la baie James de 1975 prévoyaient une évaluation fédérale extérieure lorsque « la loi ou le règlement fédéral » l’exigeait sur un sujet fédéral, en plus de l’évaluation « provinciale » prévue par le traité, lorsque la procédure d’évaluation fédérale prévoyait une consultation complète des autochtones.

Cependant, l’honneur de la Couronne contraint cette dernière même lorsque la consultation est prévue dans un traité moderne. L’obligation de la Couronne de consulter les Inuits en vertu de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut aurait pu être satisfaite par la procédure d’approbation de l’Office national de l’énergie concernant les essais de pétrole et de gaz affectant les droits issus de traités. Mais la Couronne était tenue de veiller à ce que la consultation soit effectuée correctement lorsque l’Office n’a pas respecté ses obligations dans les circonstances. Un tribunal procédant à des consultations approfondies peut être tenu par l’honneur de la Couronne d’expliquer comment il a répondu aux préoccupations des autochtones.

En outre, l’honneur de la Couronne peut être satisfait par un traité moderne garantissant le niveau de consultation requis. Toutefois, la Cour a estimé que le gouvernement du Yukon ne pouvait pas soutenir que la consultation était exclue lorsqu’elle n’était pas spécifiquement incluse alors que l’obligation de consulter était contenue dans 60 autres termes du traité. La Couronne ne peut se soustraire par contrat à l‘obligation de traiter honorablement avec les peuples autochtones. Toutefois, dans ces circonstances, l’avis, l’information, le temps, la possibilité de présenter ses préoccupations et l’attention accordée par le ministre à Little Salmon/Carmacks étaient suffisants.

Trois Premières nations ayant signé des traités modernes ont intenté un procès au gouvernement du Yukon, dont l’approbation d’un plan final d’utilisation des terres contenant des changements importants était contraire à la procédure de consultation prévue par les traités. Le tribunal a accepté que l’approbation soit annulée parce que l’honneur de la Couronne n’était pas satisfait.

Conclusion

Les juges qui résolvent les ambiguïtés et comblent les lacunes des traités historiques et modernes peuvent être amenés à faire appel à des principes constitutionnels non écrits, tels que l’honneur de la Couronne, pour aider à comprendre l’accord dans ses mots et son contexte. Les traités doivent être conclus et interprétés de manière à concilier les obligations éthiques découlant de l’affirmation de la souveraineté de la Couronne, en tenant compte des intérêts des autochtones, notamment de leur droit existant et des systèmes de gouvernance qui aident les parties à comprendre les termes du traité.

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***Ceci ne constitue en aucun cas un avis juridique.

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