Ce billet fait partie d’une série de blogues sur les «décisions de la CSC et plus encore» rédigés par notre collaborateur James Hendry. Pour lire les autres billets, cliquez ici.

Texte original en anglais

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Article 24 – Les dommages-intérêts pour la législation inconstitutionnelle

La Cour suprême du Canada a récemment confirmé que les particuliers peuvent intenter des actions en vertu de l’article 24 de la Charte pour obtenir des dommages-intérêts découlant d’une loi inconstitutionnelle. La décision de la Cour dans l’affaire AG Canada c. Power confirme un principe établi depuis des décennies dans l’arrêt Mackin. Bien que j’applaudisse le fait que la Cour ait confirmé et clarifié la portée de ce recours en vertu de la Charte, je crains que le fait de le mettre en lumière maintenant ne motive davantage les législateurs à protéger leurs politiques en vertu de l’article 33, comme discuté récemment dans ce blogue. La Cour offre un certain réconfort aux législateurs qui deviendront plus préoccupés par les dommages-intérêts accordés à des catégories potentiellement larges de personnes, en clarifiant un seuil élevé pour l’obtention de la réparation. Cependant, le danger est que, plutôt que de risquer un litige, les législateurs pourraient plus facilement immuniser la législation litigieuse contre le contrôle judiciaire au détriment des droits des groupes vulnérables garantis par la Charte. L’importance de cette question a été démontrée par le fait que les dix provinces et le président de la Chambre des communes sont intervenus devant la Cour.

Power a été condamné pour deux actes criminels en 1996 et a purgé sa peine. Des années plus tard, son employeur l’a suspendu lorsqu’il a découvert son casier judiciaire. Au moment où il a demandé la suspension de son casier, le gouvernement Harper avait adopté des dispositions transitoires dans la loi limitant les remises de peine pour les crimes graves et la loi sur la sécurité des rues et des communautés, qui le rendaient définitivement inéligible et inemployable. Il a intenté une action en déclaration d’inconstitutionnalité des lois et en dommages-intérêts au titre de l’article 24, alléguant que les lois avaient été adoptées de mauvaise foi, de manière abusive et en connaissance de leur inconstitutionnalité. Les lois ont été déclarées inconstitutionnelles par les tribunaux provinciaux et fédéraux. Il est intéressant de noter que les deux textes législatifs en vigueur étaient soumis à l’obligation du ministre de la Justice d’examiner ces deux projets de loi gouvernementaux pour s’assurer de leur compatibilité avec les objectifs et les dispositions de la Charte et de signaler toute incompatibilité à la Chambre des communes. L’absence de référence à un tel rapport dans les faits de l’affaire suggère qu’il n’y en a pas eu.

Le Canada a porté devant les tribunaux la question de la possibilité d’obtenir des dommages-intérêts au titre de l’article 24 comme une question de droit distincte, en invoquant l’immunité absolue pour l’adoption d’une législation inconstitutionnelle.

La majorité a appliqué son analyse Ward pour déterminer les dommages-intérêts « appropriés et justes » en vertu de l’article 24. La Cour se demande si un droit garanti par la Charte a été violé de manière injustifiée, si les dommages-intérêts permettraient d’indemniser les demandeurs, de défendre le droit ou de dissuader les violations futures, et si l’État a prouvé l’existence de facteurs compensatoires, notamment des questions de gouvernance ou d’autres recours, avant d’évaluer le montant des dommages-intérêts.

La Cour s’est concentrée sur les questions de gouvernance. D’emblée, la majorité a insisté à juste titre sur le fait que la fonction compensatoire, de défense et de dissuasion des dommages-intérêts en vertu de la Charte doit être disponible même si une déclaration d’invalidité est une alternative. Elle a refusé de présumer que la simple menace de dommages-intérêts en vertu de l’article 24 pourrait avoir un effet dissuasif sur les législateurs, et a répondu qu’une indemnité pourrait promouvoir la bonne gouvernance et dissuader les violations futures. Il est intéressant de noter que la majorité n’a pas offert aux gouvernements le réconfort de l’opinion de la Cour dans l’affaire Ward, selon laquelle les dommages-intérêts doivent être équitables pour le demandeur et pour les intérêts publics servis par l’État, afin d’éviter que des dommages-intérêts importants ne servent peu les besoins du demandeur tout en dissuadant les gouvernements de mettre en place de nouvelles politiques bénéfiques.

Bien que la Cour ait établi un équilibre entre l’efficacité du gouvernement et l’obligation de rendre compte en vertu de la Charte en tant que principe général dans l’arrêt Mackin, la majorité a considéré les principes constitutionnels non écrits qui maintiennent cet équilibre comme des facteurs compensatoires dans le schéma de Ward pour conclure que les législatures ne jouissaient que d’une immunité limitée à l’égard de l’art. 24.

La majorité a noté que le privilège parlementaire protégeait toutes les immunités strictement nécessaires telles que la liberté d’expression et le contrôle des procédures législatives, mais a estimé qu’il n’avait pas besoin d’une immunité absolue comme la Cour l’a fait dans les affaires Chagnon et Vaid. Le juge Jamal, s’exprimant en son nom et en celui du juge Kasirer, a convenu d’une immunité limitée, mais a considéré le principe parlementaire comme une question de seuil plutôt que comme une question de bonne gouvernance susceptible d’être mise en balance.  

La majorité a estimé que la souveraineté parlementaire était limitée par la Charte.

La majorité a estimé que l’immunité limitée ne constituait pas une ingérence indue dans la séparation des pouvoirs parce qu’un recours « après coup » en vertu de la Charte, ou un recours axé sur les « résultats » législatifs, comme l’a dit le juge Jamal, n’interférait pas avec le processus législatif. Un seuil élevé de dommages-intérêts permet d’équilibrer les rôles législatif et judiciaire. Cependant, Mackin avait utilisé plusieurs formules incohérentes pour décrire ce seuil. La majorité a clarifié la situation en décrivant ce seuil comme étant objectivement clairement inconstitutionnel au moment de l’adoption de la loi, en tenant particulièrement compte de la nature et de l’étendue de l’inconstitutionnalité. La majorité a présumé que les législateurs connaissaient et respectaient les droits garantis par la Charte, de sorte que ce seuil impliquerait généralement que le législateur connaissait l’inconstitutionnalité de la législation ou qu’il l’ignorait délibérément. La majorité n’était pas d’accord avec le juge Jamal qui proposait un seuil plus élevé selon lequel l’inconstitutionnalité doit être « facilement ou manifestement démontrable au moment de la promulgation et n’aurait pu faire l’objet d’aucun débat sérieux ». La majorité a également estimé que l’État devrait être responsable de sa faute intentionnelle dans les rares cas où il a agi de mauvaise foi ou a abusé de son pouvoir en tant que faute intentionnelle de l’État. Ici aussi, la majorité n’était pas d’accord avec le juge Jamal qui excluait la mauvaise foi et l’abus de pouvoir parce que cela reviendrait à juger le processus législatif et ne serait pas justiciable parce que non lié à la constitutionnalité (bien que cela inclurait un objectif inconstitutionnel).

Enfin, l’immunité limitée a été soutenue par les principes du constitutionnalisme et de l’État de droit.

Les juges Rowe et Cote ont estimé qu’une législature exigeait une immunité absolue et ont fait référence à la disponibilité de l’article 33 dans leurs motifs.

En fin de compte, les gouvernements confrontés au large éventail de préjudices subis en vertu de la Charte par des catégories vulnérables touchées par des lois manifestement inconstitutionnelles, avec les effets potentiels sur leurs budgets et leurs politiques, pourraient invoquer l’article 33 plus facilement que jamais auparavant. Les dommages-intérêts pourraient être importants, comme dans le cas hypothétique de la répétition de la taxe d’entrée chinoise mentionnée par le juge Jamal. Toutefois, la Cour a tempéré la réparation en disant que les dommages-intérêts doivent répondre étroitement aux objectifs de la Charte que sont l’indemnisation, la revendication et la dissuasion, afin d’éviter de détourner des sommes énormes des objectifs de la politique publique. Beaucoup dépendra de la facilité avec laquelle les tribunaux concluront à l’inconstitutionnalité manifeste et de la manière dont ils évalueront les dommages pour les personnes affectées par une législation manifestement inconstitutionnelle.

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***Ceci ne constitue en aucun cas un avis juridique.

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